A tapasztalat azt mutatja, hogy a nemzetközi normák mellett legalább ugyanolyan figyelmet kell szentelni a nemzetközi vagy hazai jogok hozzáférhetőségének

Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, melyet a II. világháború után hagyott jóvá az ENSZ, a kisebbségi jogokat illetően gyakorlatilag a jogi egyenlőség deklarálására korlátozódik. Önálló kisebbségi jogot nem fogalmaz meg.

A kisebbségek védelme szempontjából azonban nagyobb jelentőséggel bír – különösen a II. világháború alatti és utáni történéseket figyelembe véve – az a dokumentum, mely az Egyezmény a népirtás bűntettének megelőzéséről és megbüntetéséről címet viseli, és amely vitathatatlanul a kisebbségek jogi védelmének igényét fejezi ki.

Az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE) 1950-ben a 14. cikkelyében csak azt rögzíti, hogy az Egyezményben foglalt jogokat mindenki egyformán élvezheti, tekintet nélkül nyelvi, faji vagy nemzeti hovatartozására. Ismét nem fogalmaz meg sui generis kisebbségi jogot, csak a hátrányos megkülönböztetés tilalmára korlátozódik.

Az első olyan nemzetközi egyezmény, mely áttörést jelent – mivel külön rendelkezik a kisebbségek jogairól –, az ENSZ égisze alatt született 1966-ban. Ez a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, melynek 27. cikkelye arról rendelkezik, hogy az „olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják”.

Az ENSZ talaján még egy rendkívül figyelemreméltó kezdeményezést kell legalább megemlíteni, a Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól című dokumentumot, amely 14 évig készült, s amelyet 1992. december 18-án írtak alá. A nyilatkozat azonban nem rendelkezik jogerővel.

Európában csakhamar világossá vált, hogy a kisebbségek erőteljesebb jogi védelemre szorulnak. Az EJEE 14. cikkelyében csak a jogokhoz való egyenlő hozzáférhetésről rendelkezett. Az Európa Tanács ismételten, az érdemi munkát meg-megszakítva foglalkozott a kisebbségek jogállásával.

1957-ben kerül nyilvánosságra a 136-os számú határozat, mely leszögezi, hogy „számos ET tagország területén élnek olyan csoportok, amelyek tudatosan olyan nemzeti kisebbségekhez tartoznak, amelyek sorsában érdekeltek más tagállamok is”. Ugyanakkor leszögezi, hogy „mind emberiességi, mind pedig a jó államközi kapcsolatok elősegítése céljából szükséges e nemzeti kisebbségek kollektív érdekeinek biztosítása a legteljesebb mértékben, az illető állam lényeges érdekeinek szem előtt tartásával.”1 Később, 1959-ben készül el ennek alapján a 213-as ajánlás, mely helyzetfelmérésre buzdítja a tagországokat.

1961-ben kerül elfogadásra a 285-ös ajánlás, mely először veti fel az EJEE kiegészítő jegyzőkönyvének a szükségességét.

„Húsz évet kellett várni addig, amíg az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése (ETPK) megfogalmazta a következő, 928/1981 számú ajánlását a kisebbségek ügyében, mely egyszerre váltott ki erős ellenállást bizonyos tagországok részéről, de másfelől elindított egy olyan folyamatot, mely 1992-ben zárult le” – írja a folyamat tanúja és részese, Bíró Gáspár. Az ajánlás már óvatosabban fogalmaz, nem csoportokról beszél, s inkább a nyelvi jogokra koncentrál, kulcsszava a nyelvi identitás. A végeredmény a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartája.

A folyamat az 1989-es változások kapcsán felgyorsult. 1990-ben fogalmazódik újra a kiegészítő jegyzőkönyv igénye, az ETPK 1134-es ajánlásában. 1992-ben az ET visszatér a témához a 1177-es ajánlásában, mely „egy nemzetközi közvetítő mechanizmus felállítását javasolja az ET-n belül.”2

1993-ban fogadja el az ET az 1201-es ajánlást, mely az EJEE kiegészítő jegyzőkönyveként készült. Ez a dokumentum több szempontból is újszerű. Négy szempontot szeretnék itt kiemelni:

1. Leszögezi, hogy a kisebbségi jogok az emberi jogok szerves részét képezik, s mint ilyenek, nemzetközi figyelem tárgyai. Tarthatatlan tehát tovább az a gyakran hangoztatott álláspont, miszerint a kisebbségek helyzete az adott ország belügye, s más ország részéről a puszta érdeklődés is az ország belügyeibe való beavatkozásnak számít.

2. A kisebbségi jogok katalógusát tartalmazza.

3. A 11. cikkelyében megfogalmazza a nemzeti kisebbségek jogát bizonyos fajta speciális státushoz, illetve közigazgatási autonómiához, miszerint: „Azokban a régiókban, ahol a többséget képezik, a nemzeti kisebbséghez tartozó személyeknek joguk van arra, hogy megfelelő helyi vagy autonóm közigazgatási formákkal vagy speciális státusszal rendelkezzenek, a történelmi és specifikus területi helyzetnek és az állami törvénykezésnek megfelelően”.

4. A 12. cikkely megemlíti a kisebbségek kollektív jogait.

Az ajánlás rendkívül nagy visszhangot váltott ki, igaz, a vita leginkább a 11. cikkely körül folyt. „Olyannyira eltérő interpretációk születtek, hogy a Parlamenti Közgyűlés Jogi és Emberjogi Bizottsága felkérte az ET jogi szakértői szerveként ismert Velencei Bizottságot, hogy értelmezze a kérdéses cikkelyeket.”3

A Velencei Bizottság értelmezésében: „bármilyen speciális státus azon az akaraton alapuljon, hogy lehetővé tegye a kisebbségekhez tartozó egyének számára a hatékony részvételt olyan döntéshozatalban, amely az általuk lakott régiókat vagy az őket érintő kérdéseket illeti”. A 11. cikkely alkalmazásával kapcsolatosan a Velencei Bizottság a következőket jegyezte meg: „A 11-es cikkely megalkotóinak törekvése, hogy lehetőséget teremtsenek az államok számára, hogy eltérjenek a hagyományos önkormányzat-felfogástól.” Az állam maga határozza meg, mi a speciális státus célja, az értelmezés szerint azonban „a speciális státus, természetesen, sokkal tovább is mehet, lehetővé téve egy régió számára, amelyikben a kisebbség többséget képez, a saját törvénykezési és végrehajtó hatalmat a regionális kérdéseket illetően”.4 S mindezt annak ellenére, hogy az 1201-es ajánlás az EJEE Kiegészítő Jegyzőkönyvének készült, és az Európa Tanács bécsi csúcsértekezlete 1993 októberében többek közt leszögezte, hogy szükség van egy kisebbségi keretegyezményre, illetve az EJEE kulturális jogokat tartalmazó kiegészítő jegyzőkönyvének előkészítésére. „Ugyanakkor a Csúcsértekezlet elvetette a Parlamenti Közgyűlés 1201-es (1993) ajánlásában foglalt tervezetet mint kiindulási anyagot a fenti két dokumentum megszövegezéséhez.”5

A csúcskonferencia mandátuma alapján kidolgozásra és elfogadásra került a Kisebbségi Keretegyezmény, mely a 1201-es ajánláshoz viszonyítva visszalépésnek tekinthető. Előrelépés viszont, hogy tartalmaz – lágy megfogalmazásban ugyan, de mégis – utalást arra, hogy a pozitív intézkedés a kisebbség jogegyenlősége érdekében nem minősül diszkriminációnak (12. cikk. 2. §).

Az ETPK egyik későbbi ajánlása, az 1255-ös (1995) megállapítja, hogy a Keretegyezmény gyenge megfogalmazásokat tartalmaz, bizonytalan a célok tekintetében, kétértelmű kifejezéseket használ, a részes államok irányában kötelezettségeket tartalmaz, melyek azonban nehezen érvényesíthetőek a kisebbségekhez tartozó egyének részéről.

ĺgy nem meglepő, hogy az 1285-ös (1996) ajánlás ismét felveti a EJEE kiegészítő jegyzőkönyve megalkotásának szükségességét, „hogy jól definiált jogok álljanak rendelkezésre, amelyeket az egyének érvényesíthetnek a független igazságszolgáltató szervek előtt.”6

Az ETPK a kisebbségi jogokat napirenden tartja. Két dokumentumot érdemes talán megemlíteni, az 1353-as ajánlást, mely a kisebbségekhez tartozó személyek felsőoktatási képzésére vonatkozik. Többek közt azt ajánlja a tagországoknak, hogy tegyék hozzáférhetővé a felsőoktatást, például az anyanyelvű felvételi vizsgákkal is. Az elmúlt évben utalt a Miniszterek Tanácsa elé egy, az autonómiákra vonatkozó ajánlást, az 1609-es számút, melyben a Miniszterek Tanácsát kéri, hogy készítsen elő a Keretegyezményhez hasonló, autonómiákra vonatkozó egyezményt.

1992-ben született egy másik, rendkívül jelentős dokumentum, a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartája. Ez Szlovákiában is rengeteg vitát váltott ki, hiszen amíg nem történt meg a ratifikációja, mely egy teljes menüt tartalmaz, különbséget téve az egyes nyelvek közt (és ez is milyen ádáz küzdelmet váltott ki), a szlovák elemzők egyetlen dolgot olvastak ki belőle, a szlovák nyelv védelmét, a más nyelvű polgár kötelességét az államnyelv elsajátítására. Ennek a dokumentumnak a jelentőségét akkor fogjuk tudni igazán fölmérni, ha a belső jogrend hozzáférhetővé teszi a jogokat, az állami adminisztráció pedig kialakítja azokat a feltételeket, melyek alapján a jogokkal élni lehet.

Az EU tudvalévően gazdasági közösségként alakult, dokumentumaiban az emberjogi dimenzió is csak később jelent meg. Az európai intézmények közt az Európa Tanács hatáskörébe tartoznak az emberi jogok, s ezen belül a kisebbségi jogok. Határozott lépést tett előre az EU, amikor az új tagországok felvétele kapcsán a politikai kritériumokat – amelyek a Koppenhágai kritériumokként jutottak a köztudatba – megfogalmazta. Ezek közt az első így fogalmaz:

„Stabilan működő demokratikus intézményrendszer, amely garantálja a jogállam és az emberi jogok tényleges érvényesülését, és biztosítja a kisebbségek védelmét, jogaik tiszteletben tartását.”

Az EU normajellegű, legfontosabbnak tekinthető dokumentuma a 2004/43/ES Irányelv az egyenlő elbánás elvének megvalósításáról a faji vagy etnikai származásra való tekintet nélkül (implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin), és mint ilyen, a jogharmonizáció részét képezi.

Az egyenlő elbánás elvének megvalósítását a diszkrimináció teljes leküzdéseként határozza meg. Új elemet tartalmaz, a közvetett diszkrimináció fogalmának meghatározását, bevezeti, ugyan csak megengedőleg, a pozitív intézkedések fogalmát, melyet öszszeegyeztethetőnek tart a diszkrimináció tiltásával. Megfogalmazza azt az elvárást, hogy az államok a diszkrimináció esetére olyan szankciókat alkalmazzanak, melyek elrettentők lesznek. Előírja, hogy a bizonyítás terhét nem a diszkriminációt elszenvedő viseli, hanem az alperesre, vagyis az elkövetőre hárítja. Ugyancsak előírja a megfelelő tájékoztatást és a sértettnek kötelező segítségnyújtást.

A jogi helyzetet ma ezekkel a dokumentumokkal lehet megközelítőleg behatárolni.

A mai jogi helyzet kialakulásához nem kis mértékben járult hozzá a kisebbségek helyzetét biztonságpolitikai problémaként meghatározó EBESZ (Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet). Valószínűsíthető azonban, hogy ez az út tovább nem járható. Egyes szakemberek szerint ugyanis a kisebbségi jogok biztonságpolitikai megfogalmazása a terrorizmus megjelenésével inkább félelmet, mint pozitív attitűdöket vált ki. Nem kétséges, hogy a terrorizmus és a terrorizmus elleni harc háttérbe szoríthatja, megakaszthatja a kisebbségi jogok továbbfejlesztésének folyamatát.

Az EU hatáskörét a kisebbségi jogokat illetően – egyrészt a jogalkotást, másrészt a jogok betartatásának ellenőrzését – nyilvánvalóan az Európai Alkotmány sorsa, s benne a kisebbségek helyzetének jogi megfogalmazása fogja meghatározni.

A tapasztalat azonban azt mutatja, hogy a nemzetközi normák mellett legalább ugyanolyan figyelmet kell szentelni a nemzetközi vagy hazai jogok hozzáférhetőségének. Ma ugyanis az a helyzet, hogy nemcsak a nemzetközi jogi eszközök, hanem az elfogadott hazai jogi normákban lefektetett jogok sem mindig hozzáférhetők.

Amire itt és most vállalkozni lehetett – az csupán egy vázlatos leltár, amiből az derül ki, hogy jogállásunk tekintetében mindnyájunknak van mit tennünk, beleértve azt is, hogy a meglévő jogokkal élni tudjunk és akarjunk.

1. Bíró, G.: Az identitásválasztás szabadsága, Bp, Osiris, 1995, 66.ol

2. Uo. 69. old.

3. Gál, K.: A kisebbségi érdekérvényesítés lehetőségei és kilátásai az ET keretében – a Parlamenti Közgyűlés munkájának tükrében. In: www. hhrf. Org

4. A Velencei Bizottság véleményezése az 1201-as (1993) ajánlásról, 1996, Doc. 7572

5. Gál, K.: uo. 2. old.

6. Gál, K.: uo. 4. old.